1.1.5 Оценка состояния конкуренции в регионах
(раздел в разработке)
Неоднородные экономические условия в субъектах Российской Федерации, сложившиеся в силу огромных природно-географических различий их территорий, обуславливают различие в подходах к развитию того или иного региона России. Многоотраслевые и депрессивные регионы, регионы дотационные и регионы-доноры, логистические особенности субъекта Российской Федерации и многое другое определяют условия инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, потенциал развития каждого отдельно взятого региона в немалой степени зависит также и от наличия условий для экономического развития и, в первую очередь, от состояния конкурентной среды в регионе.
Выступая в ходе юбилейного заседания коллегии Федеральной антимонопольной службы Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал: «Нужно обратить самое серьезное внимание на развитие конкурентной среды и на местах в субъектах Российской Федерации, муниципалитетах… Речь не только о том, чтобы пресекать отдельные злоупотребления монополистов, не допускать решений, которые препятствуют свободной торговле. Нужно в целом работать над системным улучшением условий для развития бизнеса».
Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев на IX бизнес-форуме «Деловой России» в июне 2013 года отметил, что при развитии конкурентной среды особое внимание нужно уделять тем сферам и отраслям, которые непосредственно влияют на качество жизни наших граждан.
Согласно плану мероприятий ("дорожной карты") "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики" (распоряжение Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 № 2579-р) Агентством стратегических инициатив совместно с Минэкономразвития России, ФАС России и другими заинтересованными органами и организациями был разработан и утвержден Стандарт развития конкуренции в субъектах Российской Федерации (поручение Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 02.04.2014 № ИШ-П13-2189; распоряжение Правительства Российской Федерации от 05.09.2015 № 1738-р). С 1 января 2015 года Стандарт начал внедряться во всех субъектах Российской Федерации.
Важным стимулом для региональных органов власти по эффективному и результативному внедрению Стандарта явились Указ Президента Российской Федерации от 04.11.2014 № 705 и распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.02.2015 № 190-р, в соответствии с которыми перечень направлений для оценки эффективности деятельности глав субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности дополнен пунктом «Содействие развитию конкуренции на основе стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации».
Внедрению Стандарта во всех субъектах Российской Федерации способствует опыт, полученный в ходе внедрения в 2014 году Стандарта в 6 пилотных регионах Российской Федерации - Республике Татарстан, Хабаровском крае, Волгоградской, Нижегородской, Ульяновской областях и г. Санкт-Петербурге.
Важным фактором, способствующим более эффективному и результативному внедрению Стандарта, явилось оказание организационной и методической поддержки со стороны заинтересованных федеральных органов исполнительной власти - ФАС России, Минэкономразвития России, Минвостокразвития России, а также Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации и Агентства стратегических инициатив.
Информация о ходе внедрения Стандарта в регионах, о социально значимых и приоритетных рынках регионов, а также о положительном опыте регионов по реализации требований Стандарта содержится в Приложении 1 к Докладу.
В Приложении 2 к Докладу обобщена информация по рынкам, включенным регионами в Перечень дополнительно к обязательным рынкам, обозначенным в приложении к Стандарту, которые, по мнению субъектов Российской Федерации, характеризуются наличием значимых проблем, препятствующих конкуренции.
В Приложении 3 к Докладу обобщен опыт субъектов Российской Федерации, оказывающий, по оценке территориальных управлений ФАС России, положительное влияние на конкуренцию.
Федеральная антимонопольная служба ведет работу по оказанию содействия внедрению Стандарта, а также осуществляет мониторинг внедрения Стандарта в регионах. Так, в рамках выполнения распоряжения Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 № 2579-р выявлено, что на 1 октября 2015 года, по информации, полученной от территориальных управлений ФАС России, уполномоченные органы были утверждены в 60 субъектах Российской Федерации, а «дорожные карты» всего лишь в 20 регионах. На март 2016 «дорожные карты» утверждены в 52 субъектах Российской Федерации.
Таким образом, в 2015 году в рамках проведения мониторинга в субъектах Российской Федерации в основном велась работа по определению барьеров предпринимательской деятельности, разработке и утверждению перечня рынков и плана мероприятий «дорожных карт».
Результаты анализа впервые подготовленных Докладов субъектов Российской Федерации (за исключением пилотных регионов) показали, что в силу отсутствия единообразия в отражении состояния конкурентной среды в субъектах Российской Федерации, осуществить сравнительный анализ по материалам указанных докладов в рамках подготовки Доклада о состоянии конкуренции в Российской Федерации не представляется возможным. В этой связи целесообразно совместно с заинтересованными органами и организациями подготовить и направить в субъекты Российской Федерации рекомендации по подготовке материалов в Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации, использование которых позволит дать сравнительную характеристику состояния конкурентной среды в регионах.
Оценка состояния конкурентной среды в регионах (на примере Санкт-Петербурга и Ульяновской области)
Состояние конкурентной среды в субъектах Российской Федерации отражается в ежегодных докладах о состоянии и развитии конкурентной среды на рынках товаров, работ и услуг соответствующих регионов, подготавливаемых уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе данных полученных по результатам проведения мониторинга.
Так, согласно положениям пункта 42 Стандарта мониторинг, в том числе включает в себя:
1. Мониторинг наличия (отсутствия) административных барьеров и оценки состояния конкурентной среды субъектами предпринимательской деятельности, предусматривающий:
- выделение групп субъектов предпринимательской деятельности (малый, средний, крупный бизнес), а также вида деятельности (наименование рынка, на котором субъект предпринимательской деятельности, приводящий свою оценку состояния конкурентной среды, осуществляет фактическую предпринимательскую деятельность);
- сбор данных о состоянии конкурентной среды и его изменении во времени, а также построение на основе указанных данных репрезентативных оценок в отношении субъекта Российской Федерации и сегментов бизнеса;
- сбор данных о наличии и уровне административных барьеров во всех сферах регулирования и их динамике, в том числе данных о наличии жалоб в надзорные органы по этой проблематике и динамике их поступления в сравнении с предыдущим отчетным периодом, а также построение на основе указанных данных репрезентативных оценок в отношении субъекта Российской Федерации и сегментов бизнеса.
2. Мониторинг удовлетворенности потребителей качеством товаров, работ и услуг на товарных рынках субъекта Российской Федерации и состоянием ценовой конкуренции, предусматривающий:
- выделение групп потребителей товаров, работ и услуг в соответствии с их социальным статусом (учащиеся, пенсионеры и др.);
- сбор данных об удовлетворенности качеством товаров, работ и услуг потребителей, приобретавших товар, работу и услугу в определенный период, в том числе данных о наличии жалоб со стороны потребителей в надзорные органы по указанной проблематике и динамике их поступления в сравнении с предыдущим отчетным периодом;
- сбор данных о восприятии и динамике оценки потребителями состояния конкуренции между продавцами товаров, работ и услуг в субъекте Российской Федерации посредством ценообразования.
Имеющиеся доклады о состоянии конкурентной среды в субъектах Российской Федерации в 2015 году демонстрируют различную динамику вышеуказанных показателей по сравнению с предшествующим годом.
Так, например в докладе о состоянии и развитии конкурентной среды на рынках товаров, работ и услуг Санкт-Петербурга отражено следующее.
В июне-сентябре 2015 года в Санкт-Петербурге был проведен опрос 5000 представителей малого и среднего бизнеса. Уровень удовлетворенности состоянием конкурентной среды составил по итогам 2014 года 46,8 %, в I половине 2015 года – 47,7 %. В среднем данный показатель среди предприятий социально значимых и приоритетных рынков составил в 2014 году 55,6 %, в I половине 2015 года – 55,7 %, что выше уровня среднего значения по Санкт-Петербургу в целом. Мнения о состоянии конкурентной среды разнились: удовлетворены ею были от 37,7 % до 84 % представителей исследуемых в рамках мониторинга рынков.
Также было установлено, что более половины потребителей в целом удовлетворены качеством предоставляемых услуг. Хотя наряду с высокой оценкой качества услуг, предоставляемых предприятиями социально значимых и приоритетных рынков Санкт-Петербурга, значительная доля потребителей некоторых из этих рынков считают рост цен на услуги в 2014 году и 2015 году необоснованным.
Особенно следует отметить, что по результатам мониторинга в Санкт-Петербурге в 2015 году была сформирована таблица (см. ниже) интегральных показателей конкурентной среды с разбивкой по приоритетным и социально значимым рынкам и интерпретацией результатов по каждому из них в отдельности:
Наименование рынков
|
2015 год
|
Интерпретация показателя
|
Приоритетные рынки
|
Рынок наружной рекламы и информации
|
0,5922
|
Удовлетворительная ситуация
|
Рынок услуг в сфере туризма и гостиничного сервиса
|
0,5245
|
Удовлетворительная ситуация
|
Социально значимые рынки
|
Рынок услуг общественного питания
|
0,7478
|
Очень благоприятная ситуация
|
Рынок услуг жилищно-коммунального хозяйства (сегмент управления жилой недвижимостью)
|
0,6315
|
Благоприятная ситуация
|
Рынок бытовых услуг населению
|
0,6207
|
Благоприятная ситуация
|
Рынок услуг дошкольного образования
|
0,5737
|
Удовлетворительная ситуация
|
Рынок услуг перевозок пассажиров наземным транспортом (сегмент городского пассажирского автобусного маршрутного транспорта)
|
0,549
|
Удовлетворительная ситуация
|
Рынок медицинских услуг
|
0,5383
|
Удовлетворительная ситуация
|
Рынок розничной торговли
|
0,4854
|
Удовлетворительная ситуация
|
Рынок услуг связи
|
0,3922
|
Скорее неблагоприятная ситуация
|
В то же время в докладе о состоянии и развитии конкурентной среды на рынках товаров и услуг Ульяновской области указано, что в ходе мониторинга в 2015 году, в том числе проведено социологическое исследование «Состояние конкурентной среды на рынках товаров и услуг» путем экспертного опроса предпринимателей Ульяновской области (преимущественно представителей малого и среднего бизнеса), а также массового опроса населения региона методом стандартизированного интервью по месту жительства.
Ключевыми вопросами исследования стали: оценка представителями предпринимательского сообщества собственного бизнеса, перспективы выхода на новые товарные рынки, влияния на конкурентную среду региона органов власти, удовлетворённость населения региона качеством товаров и услуг на товарных рынках региона и состоянием ценовой конкуренции.
По результатам исследования сделаны, в том числе следующие обобщающие выводы.
Проведенное исследование показало, что социальное самочувствие регионального бизнес-сообщества характеризуется далеко не оптимистичными настроениями – 26% опрошенных охарактеризовали свой бизнес как успешный, 31% – как неуспешный. Причём динамика за прошедший год отрицательная. Самооценка развития бизнеса напрямую зависит от статуса предпринимателей: чем крупнее предприятие, тем выше оптимизм. Предприниматели оценили общие условия ведения бизнеса в регионе на 3,07 балла по 5-бальной шкале.
Вместе с тем по оценкам представителей бизнеса уровень конкуренции в регионе достаточно высокий: 59% опрошенных указали на высокую или очень высокую конкуренцию, 28% отмечают средний уровень конкуренции. В разрезе целевых рынков отмечается высокая конкуренция на рынках продуктов питания, сотовой связи, интернета и бытовой техники. Близка к среднему уровню конкуренция на рынках одежды и обуви, пассажирских перевозок наземным транспортом, лекарственных препаратов. Самые низкие показатели конкуренции, по оценкам экспертов, в сфере образовательных услуг и культуры.
Интегральные оценки конкурентного пространства по 4-бальной шкале показывают, что ниже показатель удовлетворённости населения ценовой политикой как результатом конкуренции (средний балл 2,1), а удовлетворённость разнообразием конкурентных предложений и, особенно, качеством товаров и услуг заметно выше (2,8 и 2,6 балла соответственно). Однако за прошедший год интегральные оценки конкурентного пространства населением региона снизились по всем трём параметрам.
Вместе с тем в большинстве субъектов Российской Федерации (за исключением шести «пилотных» регионов, в том числе Санкт-Петербурга и Ульяновской области) Стандарт начал вводиться только в 2015 году, в связи с чем отсутствует соответствующий опыт и данные, необходимые для отражения динамики развития конкурентной среды, изменения ее восприятия субъектами предпринимательской деятельности и потребителями в сравнении с предшествующим годом.
Кроме того, следует отметить, что в целом ряде докладов оценки конкурентной среды со стороны бизнес-сообщества и потребителей отсутствуют как таковые, нет обобщающих выводов применительно к региону в целом или к отдельному социальному (приоритетному) рынку в частности. Также в докладах отсутствует методологическое единство в части поставленных вопрос и оценки полученных результатов.
Таким образом, для осуществления репрезентативной оценки состояния конкурентной среды в субъектах Российской Федерации, а также сопоставления полученных результатов субъектов друг с другом потребуется последующая практика 2016 года, а также совершенствование методологической базы. ОРоозшщоВАПЫВ
Выводы и предложения
Исходя из информации, полученной от Уполномоченных органов, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации приступили к внедрению Стандарта. В 78 регионах определен уполномоченный орган, который непосредственно осуществляет работу по реализации конкретных мероприятий, в рамках требований Стандарта. Вместе с тем степень реализации (в т.ч. степень формального выполнения) указанных мероприятий по разным регионам России является сильно дифференцированной. Эта неравномерность в значительной степени определяется как разной степенью активной позиции региональных руководителей, так и различными характеристиками регионов с точки зрения исходного состояния конкуренции и конкурентной среды, что, в свою очередь, не в малой степени связанно с разными результатами реализации в 2009-2014 годах региональных программ развития конкуренции в рамках выполнения распоряжения Правительства Российской Федерации от 19.05.2009 № 691-р.
Обращает на себя внимание ряд аспектов, осложняющих достижение ожидаемых результатов от внедрения Стандарта:
- инертность руководства ряда регионов в части практических шагов по внедрению Стандарта;
- относительно позднее (5 сентября 2015 года) внесение необходимых изменений в Стандарт и его утверждение распорядительным актом Правительства Российской Федерации;
- необходимость корректировки перечней приоритетных и социально значимых рынков, региональных «дорожных карт» и планов мониторинга в связи с новой редакцией Стандарта;
- проблемы с кадровым обеспечением региональных и муниципальных структур, задействованных во внедрении Стандарта.
Внедрение Стандарта стало обязательным для всех субъектов Российской Федерации с января 2015 года. Вместе с тем до настоящего времени Уполномоченный орган не определен в следующих субъектах Российской Федерации: Республика Ингушетия, Республика Крым, Республика Северная Осетия – Алания, Чеченская Республика, Кемеровская, Ростовская и Тверская области.
Следует отметить деятельность ряда регионов по расширению Перечня с учетом региональной специфики.
Ряд субъектов Российской Федерации придают большое значение сферам деятельности, связанным с развитием туристской индустрии в регионе. В качестве приоритетного для себя указанный рынок определили 19 регионов.
Приоритетными для себя считают: промышленные рынки – 16 регионов, рынки в сфере строительства – 10 регионов.
Для субъектов Российской Федерации, имеющих большую площадь (протяженность) территории и низкую плотность населения могут представляться актуальными рынки, включенные в Перечень в Хабаровском крае - это рынок общественного питания на объектах дорожного сервиса и рынок бытовых услуг для жителей малых и отдаленных населенных пунктов с численностью населения от 100 до 1000 человек.
Наибольшее количество субъектов Российской Федерации (27 регионов) включило в Перечень в качестве приоритетных агропромышленные рынки.
В соответствии со Стандартом при формировании Перечня приоритетных и социально значимых рынков рекомендуется в первую очередь включать в него рынки, характеризующиеся наличием значимых проблем, препятствующих конкуренции.
Следует отметить, что в 2015 году в рамках проведения мониторинга в субъектах Российской Федерации в основном велась работа по определению барьеров предпринимательской деятельности, разработке и утверждению перечня рынков и плана мероприятий «дорожных карт». В части регионов на отдельных рынках, а также в рамках осуществления системных мероприятий успешно осуществлялись мероприятия по снижению барьеров. По запросу ФАС России субъекты Российской Федерации представили информацию о наиболее значимых мероприятиях, проведенных в субъекте Российской Федерации, по развитию конкуренции в регионе в 2015 году. В ряде регионах эти мероприятия связаны со снижением барьеров для предпринимательской деятельности. Примеры таких мероприятий приведены в разделе 4 настоящей главы:
- рынок дошкольного образования (Республики Алтай);
- отдельные рынки услуг социальной сферы: дошкольное образование, дополнительное образование детей, социальное обслуживание населения (Омская область);
- розничная торговля (Республика Марий Эл, Калининградская область, Липецкая область);
- рынок услуг жилищно-коммунального хозяйства (Самарская область)
- рынки в сфере транспорта (Магаданская область, Республика Алтай);
- рынки в сфере связи (Ставропольский край);
- развитие конкуренции при осуществлении процедур государственных и муниципальных закупок (Республике Башкортостан, Иркутская область, Камчатский край, г. Москва, Свердловская область);
- создание и реализация механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий (Тульская область).
По результатам выполнения «дорожных карт» в докладах субъектов Российской Федерации за 2016 год должна быть отображена динамика достижения целевых показателей, достигнутых, в том числе, благодаря работе по снижению барьеров субъектов Российской Федерации. Соответственно, в 2016 году в региональном разделе Доклада о состоянии конкуренции в Российской Федерации должны быть представлены аналитические материалы по выполнению мероприятий региональных «дорожных карт», в том числе в части снижения барьеров предпринимательской деятельности.
В целях эффективного решения проблем, возникающих в регионах при внедрении Стандарта, представляется необходимым усиление содействия внедрению Стандарта со стороны федеральных структур, в том числе продолжение успешной практики проведения общенациональных и межрегиональных мероприятий по обмену передовым опытом и выявлению частных и системных проблем, препятствующих или затрудняющих внедрение Стандарта.
Представляется целесообразным разработать ряд поощрительных стимулов для регионов России и их руководителей, где внедрение Стандарта проходит наиболее успешно и результативно.
С 2015 года перечень направлений для оценки эффективности деятельности глав субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности дополнен пунктом «Содействие развитию конкуренции на основе стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации». Вместе с тем, в настоящее время установленные значения показателей указанной оценки не являются действенным стимулом для содействия развитию конкуренции в регионе ввиду его малого «веса» в общей интегральной оценке высшего должностного лица региона.
К числу наиболее актуальных задач для заинтересованных органов исполнительной власти и организаций по итогам внедрения Стандарта в 2016 году следует отнести:
- для региональных органов власти: в максимальной степени обеспечить выполнение требований Стандарта;
- для федеральных органов исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 года № 685 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития конкуренции»: разрабатывать и реализовывать меры по развитию конкуренции на товарных рынках, включая разработку и выполнение соответствующих ведомственных целевых программ в установленной сфере деятельности, сформированных в рамках содействия региональным органам исполнительной власти при внедрении Стандарта.
- продолжить работу по разработке методики оценки состояния конкурентной среды в субъектах Российской Федерации.
|
